Le CSNU à l'épreuve de la lutte contre le terrorisme.

En 1946, l’attentat du King David précipite le retrait britannique et la création de l’Etat d’Israël, entraînant un exode des Arabes de Palestine. En Egypte, les Frères musulmans dont sont issus les premiers groupes armés palestiniens appellent au djihad contre l’Occident, pendant qu’en Algérie, des attentats frappent les civils. Les intellectuels accompagnent la lutte des colonisés. En 1967, Guevara prophétise la révolution mondiale, son appel à la tricontinentale.

Des organisations d’extrême gauche se mettent alors en quête d’un foyer qui fera basculer le monde dans la révolution. Ils pensent trouver dans la lutte du front populaire de libération de la Palestine. L’armée révolutionnaire noire qui prend le relais recourt aux attentats terroristes. La mort de Guevara marque la fin de l’euphorie révolutionnaire. S’ouvre alors l’époque du terrorisme international.

La communauté internationale décide par conséquent d’adopter une démarche ponctuelle concernant le terrorisme international. C’est ainsi que tout un ensemble de conventions relatives à la sécurité de l’aviation voit le jour, conventions élaborées au sein de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). En 1972, Kurt Waldheim, secrétaire général de l’Organisation des Nations unies (ONU) de l’époque, décide d’inscrire la question du terrorisme international au cœur des débats. Le terrorisme est aujourd’hui l’une des plus grandes menaces à la paix et la sécurité internationales.

Le phénomène du terrorisme international apparaît comme un problème réel et complexe, et de nombreux Etats éprouvent des difficultés à définir leur attitude à son égard. En effet, le terrorisme a progressivement pris un caractère international, et les technologies modernes lui donnent une dimension nouvelle et redoutable.

Ayant à l’esprit les buts et principes de la Charte des Nations unies concernant le maintien de la paix et de la sécurité internationales et le développement des relations de bon voisinage, d’amitié et de coopération entre les Etats, profondément préoccupée par la multiplication, dans le monde entier, des actes de terrorisme sous toutes ses formes et manifestations, l’ONU ne cesse de multiplier les efforts par le biais de ses organes, notamment le Conseil de sécurité, pour faire face au terrorisme international. La lutte contre le terrorisme est donc tout naturellement au cœur de métier du Conseil de sécurité.

C’est à juste titre que notre analyse porte sur le rôle du Conseil de sécurité des Nations unies face au terrorisme international.

Il importe de préciser que la définition du terrorisme ne fait jusqu’à présent l’objet d’aucun consensus. Comme en témoigne les nombreuses définitions de part et d’autre d’ailleurs.

Le terrorisme, selon Gilbert Guillaume, désignerait donc «…l’usage de la violence dans des conditions de nature à porter atteinte à la vie des personnes ou à leur intégrité physique dans le cadre d’une entreprise ayant pour but de provoquer la terreur en vue de parvenir à certaines fins. Si ces fins sont politiques, le terrorisme peut être qualifié de politique».

Quant à la convention pour la répression du financement du terrorisme, on entend par «acte de terrorisme», non seulement tous les actes ayant fait l’objet de conventions internationales, mais également «tout autre acte destiné à causer la mort ou des dommages corporels graves à toute personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque cet acte est destiné à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une organisation internationale d’accomplir un acte quelconque» (article 2b).

On peut aussi définir le terrorisme comme l’usage de la violence envers des innocents à des fins politiques, religieuses ou idéologiques. La définition du mot varie selon l’usage de la violence (il peut y avoir des groupes terroristes qui n’utilisent pas, mais prônent un discours radical). Elle varie aussi selon les techniques utilisées (l’usage de la peur, le niveau de l’organisation, l’idéologie).

Le mot désigne le plus souvent des actions violentes destinées à répandre la terreur ainsi qu’à faire pression sur un Etat, une population civile. Le caractère international du terrorisme peut s’expliquer du fait que ce phénomène dépasse largement les frontières d’un Etat isolement pris.

A cet effet, la question est de savoir : Quelles sont les actions de lutte contre le terrorisme international du Conseil de sécurité des Nations unies ?

D’abord, il convient de préciser que le fondement des actions du Conseil de sécurité des Nations unies se trouve dans le chapitre VII de la Charte des Nations unies. Ce qui fait que le recours à ce dernier est systématique, en cas de «menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression». Le recours au chapitre VII permet au Conseil de sécurité des Nations de combler le vide juridique concernant la problématique du terrorisme.

En outre, la coopération demeure maître mot des mesures préventives du Conseil de sécurité des Nations unies. Selon les différentes résolutions de ce dernier, une lutte efficace contre le terrorisme va de pair avec le développement d’une étroite coopération entre les Etats, les organisations internationales et les organisations régionales.

Le but de la coopération internationale est d’éviter l’organisation, l’encouragement, le financement et la tolérance d’activités terroristes à partir d’un territoire contre d’autres Etats. L‘adoption de la résolution 1373 (2001) marque le franchissement d’un autre seuil par le Conseil à cet égard. Adoptée par cet organe en réaction aux attentats du 11 septembre 2001, cette résolution impose aux Etats membres des Nations unies un ensemble d’obligations en vue de lutter contre le financement du terrorisme et d’amener les Etats à exercer un contrôle plus strict sur leur territoire et leurs frontières. Elle reprend un certain nombre des dispositions de la Convention de 1999 pour la répression du financement du terrorisme qu’elle rend instantanément obligatoires pour tous les Etats.

A l’instar de ce qu’il avait fait dans le cadre de l’affaire Lockerbie, il cumule plutôt cette fonction traditionnelle avec les pouvoirs nouveaux qu’il s’est arrogés, comme le montre la mise en place par la résolution 1373 (2001) d’un mécanisme de contrôle, notamment le Comité contre le terrorisme (CCT) – chargé de la surveillance de l’exécution par les Etats membres des obligations que cette résolution met à leur disposition. Ainsi, le Comité contre le terrorisme doit continuer à remplir deux fonctions essentielles, toutes deux aussi importantes :

la première consiste à sensibiliser les Etats aux évolutions de la menace terroriste. Le Comité ne peut faire ce travail qu’avec le soutien et l’appui de la Direction exécutive du comité contre le terrorisme qui dispose à cet égard d’une expertise remarquable.

la seconde fonction du Comité, mise en œuvre par la DECT, est d’examiner la façon dont les Etats appliquent les principales résolutions du Conseil. Ce travail d’évaluation est absolument indispensable. C’est pourquoi tous les Etats ont intérêt à accepter les visites de la Direction exécutive afin qu’elle puisse auditer leurs systèmes de lutte contre le terrorisme et formuler les meilleures recommandations.

A cela s’ajoutent les mesures contraignantes issues notamment de la résolution 1267 (1999) du 15 octobre 1999. C’est dans cette résolution que les Nations unies commencent à imposer des sanctions certes limitées aux Talibans. Cette résolution fait suite à une action unilatérale des Etats-Unis, le 20 août 1999, sur les territoires afghans et soudanais, en représailles des attentats contre les ambassades américaines.

Après avoir réitéré que l’ONU reste attachée à la souveraineté, à l’indépendance, à l’intégrité territoriale et à l’unité nationale de l’Afghanistan, le Conseil de sécurité rappelle les violations du droit international perpétrées par les Talibans, ainsi que leurs implications dans l’accueil et l’entraînement de groupes terroristes sur le territoire afghan. Par ailleurs, le Conseil fait aussi recours à des politiques opérationnelles (autorisation donnée aux Etats d’intervenir militairement ou la collaboration avec les autres organisations internationales intergouvernementales).

C’est le cas de la résolution 1368 du 12 septembre 2001, suite aux attentats du 11 septembre 2001. En effet, la réaction de l’ONU ne s’est pas fait attendre, puisqu’au lendemain des attentats du 11 septembre, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 1368 (2001) qui condamne de manière catégorique ces attaques terroristes. Il appelle tous les Etats membres à collaborer afin de retrouver et de punir les commanditaires et les auteurs de ces actes, et demande à la communauté internationale de redoubler d’efforts afin de combattre et d’éliminer le terrorisme international.

Il faut également préciser qu’au début de cette résolution, le Conseil de sécurité rappelle le droit à la légitime défense individuelle ou collective qui autorise, ou plutôt rend légitime une réponse de la part des Etats-Unis. Cette réponse ne s’est d’ailleurs pas fait attendre puisque dès le 7 octobre 2001, les Etats-Unis ont entamé, en collaboration avec d’autres Etats, une riposte militaire en Afghanistan. Il convient de souligner que le Conseil de sécurité est un organe purement politique et donc il ne peut pas prendre des mesures «répressives».

Par ailleurs, sous la présidence de la France, le Conseil a adopté une résolution invitant les pays membres des Nations unies à renforcer leur arsenal contre le financement du terrorisme. Il s’agit du premier texte spécifiquement dédié à cette question. C’est une résolution historique et un acte politique fort. C’est la résolution S/RES/2462(2019). Il est question de s’attaquer à l’aspect le plus important de la lutte antiterroriste : le financement du terrorisme avec un slogan si expressif : «pas d’argent pour la terreur ».

La résolution précise notamment que «tous les États doivent […] veiller à ce que leurs lois et règlements permettent de poursuivre et de sanctionner comme des infractions pénales graves, la mise à disposition ou la récolte de fonds, de ressources et de services destinés à être utilisés par des organisations ou des individus terroristes». Les États membres de l’ONU doivent également «mener des enquêtes financières sur les dossiers liés au terrorisme» et poursuivre en justice les cas avérés de financement du terrorisme, «en appliquant des sanctions pénales» si besoin.

Touchant plusieurs aspects, le texte demande parallèlement aux États «d’identifier les secteurs économiques les plus vulnérables au financement du terrorisme» et de se doter d’unités spécialisées aptes à traquer les circuits financiers par lesquels transitent les fonds. Les nations doivent également agir contre l’anonymat des transactions et faire en sorte de mieux contrôler les outils régulièrement utilisés par les individus liés à la mouvance terroriste pour passer sous les radars, comme les cartes prépayées, l’argent liquide ou les cryptomonnaies.

Toutefois, le Conseil de sécurité connaît des véritables obstacles, d’une part quant à la divergence de vues sur la définition du terrorisme et quant aux faiblesses institutionnelles et financières d’autre part. Phénomène complexe au sein des différentes manifestations de la criminalité internationale, celui-ci peut être étudié depuis différents points de vue, à la fois politique, sociologique, historique ou juridique.

Quelle que soit l’approche privilégiée, le problème de sa définition est et demeure la pierre d’achoppement (difficulté importante à laquelle on se trouve confronté, sur laquelle on bute régulièrement) des études sur le sujet. La perspective juridique elle-même, pourtant particulièrement attentive et rigoureuse par rapport aux questions de définition, ne fait pas exception. La doctrine met en effet traditionnellement en exergue l’impossibilité ou à tout le moins les difficultés considérables qui pèsent sur les tentatives de trouver une définition universelle légale du terrorisme.

En ce sens, certains n’ont pas hésité à comparer la recherche d’une telle définition à la quête du Saint Graal ou à considérer que, si le terrorisme est un problème sérieux, il n’est pas une notion juridiquement utile.

D’autres estiment en revanche que les problèmes apparemment juridiques rencontrés dans les tentatives de définition du terrorisme sont, à la vérité, avant tout des problèmes politiques et que, quels que puissent être les intérêts stratégiques d’une définition légale universelle, l’arsenal du droit positif contemporain est suffisant pour circonscrire la notion et lutter efficacement contre le terrorisme dès lors que les actes de terrorisme sont prévus et sanctionnés par le droit international, que ceux-ci soient commis en période de guerre comme en temps de paix .

Dans le même sens, certaines études, fortes d’un long inventaire de définitions, montrent que si celles-ci varient d’un Etat à l’autre, d’une entité légale à l’autre ou d’une administration à l’autre, ont des dénominateurs communs qui permettent de s’accorder sur une définition fonctionnelle.

Sur le plan institutionnel, en principe, le caractère restreint du Conseil de sécurité devait permettre à cet organe d’«assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation (l’ensemble de ses membres lui conférant) la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissant qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom» (art. 24 de la Charte). Néanmoins, force est de constater que la restriction de cet organe capital pour la sécurité internationale constitue en même temps sa faiblesse institutionnelle.

Dans la mesure où cet organe est avant tout un organe purement politique, des intérêts différents (stratégique, géostratégique, politique, économique) sont donc en jeu. Ces différents intérêts, principalement de cinq (5) membres permanents de ce dernier étant difficiles, voire impossibles à concilier, le Conseil est et demeure (sauf réforme éventuelle adéquate) fragile. Rappelons que la manifestation de ces intérêts contradictoires se fait par le biais «du droit de veto» dont disposent les cinq (5) membres du Conseil de sécurité des Nations unies. En effet, lorsqu’un Etat membre permanent du Conseil pense que ses intérêts sont compromis par le vote d’une résolution quelconque, il oppose légitimement son droit de veto et la résolution ne passera point. Ensuite, on peut souligner le comportement des Etats-Unis, du fait de leurs multiples décisions unilatérales, s’expliquant essentiellement par leur contribution financière et budgétaire. C’est l’occasion ici de dénoncer de façon générale l’unilatéralisme américain qui empêche véritablement l’épanouissement du droit international.

C’est pourquoi les Etats (principalement les pays du G4) considèrent aujourd’hui que son autorité passe par une meilleure représentativité. Notons enfin que l’évolution du terrorisme et de la lutte contre le terrorisme ne s’est pas accompagnée des changements institutionnels nécessaires pour doter l’Organisation d’une autorité forte, chargée exclusivement de la lutte contre le terrorisme. La mise en place, au sein du système des Nations unies, d’une architecture de lutte contre le terrorisme solide doit permettre, à terme, de rationaliser les méthodes de travail pour que l’aide apportée aux Etats membres soit plus efficace et utile.

En outre sur le plan financier, la création et le financement de certains organismes, entre autres : le Centre des Nations unies pour la lutte contre le terrorisme, le Bureau de lutte contre le terrorisme, en l’occurrence l’Equipe spéciale de lutte contre le terrorisme, destinés à lutter contre le terrorisme international, limitent considérablement les capacités financières du Conseil et rendent les actions en faveur de lutte contre le terrorisme inefficaces.

Références :

Charte des Nations

Convention internationale pour la répression du financement du terrorisme

Résolution 1373 (2001)

Résolution 1267 (1999)

Résolution 1368 (12 septembre 2001)

Résolution 2462 (2019)

Le Conseil de sécurité de l’ONU s’attaque au financement du terrorisme : https://www.lefigaro.fr/conjoncture/le-conseil-de-securite-de-l-onu-s-attaque-au-financement-du-terrorisme-20190329

https://www.un.org/counterterrorism/fr/countering-financing-of-terrorism

MICHAEL PRAZAN : UNE HISTOIRE DU TERRORISME : http://www.docenstock.com/film-documentaire/une-histoire-du-terrorisme-acte-1-les-annees-de-liberation

Par Pierre Klein : LE CONSEIL DE SÉCURITÉ ET LA LUTTE CONTRE LE TERRORISME :

DANS L'EXERCICE DE POUVOIRS TOUJOURS PLUS GRANDS? https://www.sqdi.org/wp-content/uploads/Le-Conseil-de-s%C3%A9curit%C3%A9-et-la-lutte-contre-le-terrorisme-dans-lexercice-de-pouvoirs-toujours-plus-grands.pdf